张乃仁

城镇新增劳动力、农村转移劳动力和城镇下岗失业人员再就业交织在一起，使得我省城镇实际失业率达到了两位数，失业问题成了严重的社会经济和政治问题。当前我省就业问题的焦点集中在城镇下岗失业人员再就业上，需通过大力发展劳动密集型产业来增加就业岗位。2003年国家有关部委出台了一套涉及范围广、减税幅度大的再就业税收优惠政策，迄今已运行三年多，我省也执行至今。经大量调研，在对现行优惠政策系统评价基础上，提出几点建议。

一、对再就业税收优惠政策的分析

1、政策的经济学诱因不强导致成效不大。

一是再就业税收优惠政策涉及范围之广、减税幅度之大是建国以来少见的。社会各界也普遍预期它将产生巨大效应，受惠行业将因之飞速发展，就业岗位将大幅增加。但从我省实际运行来看，通过再就业税收政策的实施实现再就业的占全省城镇实际失业人口的6%。与政策目标相比，效果不明显。二是政策的含金量很高，但产生的引导效果却不理想，究其原因：再就业税收优惠政策的经济实质是以减免税为诱因，促使下岗失业人员自主创业和企业扩大再生产，从而增加就业岗位。政策效果取决于减免税对受惠者产生多大的推动力。再就业税收优惠政策迄今所取得的效果主要体现在下岗失业人员自主创业。而这一政策所增加的再就业岗位中80%是通过自主创业实现的。但一定时期的市场容量是有限的，个体工商户存量已非常大，竞争已非常充分。据劳动和社会保障部对10 城市下岗失业人员的抽样调查，平均年龄40岁、初中以下文化程度的占40%，初级工及没有技术等级的近一半，90%以上的下岗职工集中在亏损或停产企业，七成以上家庭月人均收入不足300元。无论从资金和个人素质均处绝对弱势的下岗失业人员群体，只能有一小部分借助减免税的扶持在其中挤占一席之地，下岗失业人员自主创业在宏观经济面没有大的变化时会在总体上大致保持现在的水平。自主创业只能是增加就业需求的有益补充，不可能成为解决就业问题的主要途径。

2、政策的制度漏洞使执行者面临困局。

税收优惠制度如条文设计不严谨，配套法律不完善，常常会被纳税人利用，成为逃税和避税的重要突破口。主要有两类情况：一是再就业税收优惠政策规定的企业免税资格，主要是招用下岗失业人员占职工总数的比例，没有规定就业岗位的增长。企业可以在工作岗位总数不变的情况下，通过“辞旧迎新”改变职工身份结构，获得减免税资格。二是再就业税收优惠政策中，下岗失业人员从事个体经营的免税门槛最低，只要业主是下岗失业人员即可。目前的个体户工商登记制度对业户的经营规模和用工人数都没有限制，现有企业可以通过虚假的业主变更骗取免税资格，上述情况现已蔓延全国，并有愈演愈烈之势。

3、政策的指导思想偏差是最严重的问题。

现行政策主要包含两种倾斜：个人身份倾斜和行业倾斜。个人身份倾斜体现了把城镇再就业群体作为就业问题主要矛盾的观点。对城镇再就业群体甚至只是国有企业再就业群体的政策倾斜，从另一方面看就是对城镇新增劳动力和农村转移劳动力政策歧视，从人权角度看这有失公平，从经济学家角度看则导致不合理的人力资源配置，从而在深层上影响经济发展，最终对就业产生负面影响。税收优惠的任务是促进生产，扶持贫困的职能应由社会保障实现。

行业倾斜体现了侧重第三产业的发展增加就业岗位的思想。但是，劳动密集型产业只有第三产业吗？第三产业都是劳动密集型产业吗？长期以来，制造业在我省国内生产总值中的比重一直维持在40%以上，制造业不仅吸收了接近一半的城市就业，农村剩余劳动力转移中也大量流入了制造业。从浙江等地区的经验看，制造业尤其是小商品制造业与服务业一样，都是就业岗位的主要增长区。

综上所述，再就业税收优惠政策对我省的就业和经济发展产生了一定的积极作用，同时，政策的作用机制决定了其成效不是很大；政策的制度缺陷一定程度地影响了税收秩序；有必要做出更加科学的制度安排，从而更有效地发挥税收的职能作用来促进就业。

二、对促进就业税收制度的几点建议

（一）扶持小企业发展是促进就业的最佳途径。

中小企业的本质是指“不规模”企业。所谓“不规模”企业包含二层意思，一是指那些不具有较大规模的企业；二是指尚处于向较大规模发展过程中的中小型企业。据国家统计局的数据，我国中小企业提供了约75%的城镇就业机会。中国企业联合会和中国企业家协会的《中国企业发展报告（2001）》中指出：我国中小企业以其占全部企业48.5%的资产创造69.7%的就业岗位，其重要原因之一就是中小企业创造一个就业岗位的成本比大企业低得多。据统计分析，在我国，大型企业创造一个就业岗位需投资22万元，中型企业创造一个就业岗位需投资12万元，小型企业创造一个就业岗位只需投资8万元。小企业由于其规模的特点，使之在扩大就业方面发挥了大型企业难以发挥的作用。不仅我国，美国、欧洲等西方发达国家亦是如此。目前欧盟中小企业提供的就业岗位占欧盟公职就业岗位的60%左右。中外经济发展的实践表明，中小企业的健康发展是确保经济运行稳定、尤其是保障充分就业的前提和条件。中小企业是就业的主要增长点。

审视我国现行税收制度和税收征管，非但少有体现扶持中小企业发展方针的内容，中小企业的发展除了需其自身加强努力外，很大程度上有赖于政府的大力扶持，税收政策作为国家调控经济的重要手段，应当是促进我国小企业发展的基本条件和必然因素。当前我省税收“扶持”关键在于解除过去对小企业的过分管制和一些不公正待遇，为小企业创造一个公平合理的税收环境。我们应当超越“就事论事”的局限，克服“哪痛医哪”的弊病，摒弃“人员身份”和“行业”倾斜（歧视），通过扶持小企业发展的税收制度安排，促进经济健康发展和全面就业。

（二）扶持小企业发展税收制度的建议。

1、大幅度提高税收起征点，促进个体户发展，提高征管效率，降低税收成本。过低的税收起征点是过苛的税制，不仅财政意义很小，降低了税收效率，更大的危害还在于扼杀了劳动力自主创业。现行再就业税收优惠政策中提高了流转税起征点：销售货物的增值税起征点幅度提高到2000—5000元；营业税的起征点提高到1000—5000元。但即便按照起征点上限5000元衡量，起征点也仍过低。假设个体户月营业额5100元，扣除房租、行政缴费后的利润率为20%，平均税负5%，税后所得只剩765元，即便不用帮工，业主的收入也低于1000元的全国城镇在职职工平均月工资。更何况我省很多地区实际确定的起征点远低于政策规定的上限。合理的起征点水平应确保个体户在平均经营状况下获得略高于在职职工平均月工资的收入。

2、对小企业实行低税率，降低小企业总体税费负担。小企业总体税费负担过重。小企业在名义税率上甚至优于大型企业，如企业所得税18%和27%两档优惠税率，但在地方行政收费方面做出贡献的同时，一般都能得到地方政府的“回报”，小企业只能“人为刀俎”，没有“谈价钱”的余地。在税收征管的现实中，小企业也往往处于不利地位。例如现行建立在计算机网络基础（包括网上申报、税控收款机等等）上的税收征管模式虽然先进，但需要相应的经济基础与之适应，价格不菲的专业设备和专业技术人员支持维护大大增加了小企业的纳税成本。在“税费改革”裹足难行的情况下，应当对小企业实行低税率，这符合税收的“公平”原则。

3、改革现行的增值税制，消除税收对小企业发展的阻碍作用。应当降低进入增值税一般纳税人的门槛，对生产场所比较固定，产销环节便于控制，能按会计制度和税务机关要求准确核算销、进项税额和应纳税额的纳税人都核定为一般纳税人；调低征收率，使相当一部分属于小规模的中小企业的实际税负率接近于一般纳税人的实际税负，减轻企业负担；适应我国加入WTO后经济全球化程度不断提高这一实际情况，尽快实现增值税从生产型向消费型的转变，鼓励企业增加投资、加快设备更新，增加企业的竞争力。

4、完善现行的所得税制，促进小企业的扩大再生产。在税收制度上应减少对企业新投资的税收；推行加速折旧；实行特别的科技税收优惠及企业科研经费增长额税收抵免；统一内外资企业所得税，改变国内企业的“亚国民”待遇，增强企业在国际市场上的竞争力，堵塞由于两套税制而导致的税收管理上的漏洞；参照对外资企业的规定，适当降低内资企业的税前费用列支标准；加强对小企业科技进步的支持，拓宽现在优惠政策只限于软件行业这一规定，逐步普遍推进科技投资税收抵免、技术开发费用扣除等一系列优惠政策，以积极引导民间资本向企业注资。

5、改革税收征管制度，优化小企业的税收环境。税收征管的重点放在中小企业，不仅有违税收公平原则和效率原则，也恶化了中小企业的税收环境。税务机关应积极顺应当今国际上普遍认同的税收工作职能由“监督管理型”向“服务管理型”转变的潮流，树立以民为本的观念，降低企业尤其是中小企业的办税成本，努力为小企业提供一个良好的税收环境。

6、完善相关法律的配套，避免制度漏洞。在税收制度和工商登记制度等相关法律中统一企业规模标准。可以参照《小企业会计制度》的规定,“不对外筹集资金、经营规模较小”。加强企业发展规模的动态监控管理，尽量消除制度中的“避税点”。