（民革济南市委2006年）

济南是一座历史文化名城，拥有众多的名山、名泉，市区内的千佛山、佛慧山、黄石崖等名山和城北部沿黄河一带的“齐烟九点”等风景名胜山岭是我市自然资源的宝贵财富。2004年以前，我市山岭管理工作可以概括为十六个字：领导重视、机构健全、管理有序、成效明显。但自2004年以来，我市的大部分山岭遭到人为的破坏，水土流失现象严重，更有大量的国有资产流失，为此市民意见很大。在此，建议对我市的山岭维护管理工作给予高度重视，成立山岭综合管理部门，尽快出台新的管理办法，对破坏山岭的人和部门严肃查处。

一、济南市区周围山岭开发利用、维护管理的历史与现状

从解放初到1985年，济南市的山岭对城市经济的发展起到一定的促进作用，当时的济南是重要的建材生产基地，石料远销假到天津、河北等地，而市区周围的山岭是建材产业的重要产地，如城北的“济南青”花岗石和城南部山区“柳埠红”花岗石的开采利用。此外，济南的名山也促进了城市旅游业的发展。有“华北第一山”之称的黄河北岸的鹊山，它和黄河南岸的华山遥相呼应，其景观在历史上被海内外称之为“鹊华烟雨”。还有沿黄河一带，被称作“齐烟九点”的众多风景名山。市区有千佛山、佛慧山、英雄山等名胜山岭。这些山岭形成了济南的城中有山、山中有城的独特的自然景观，尤其是南部山区，更是济南泉水的重要源头地。

新中国成立以来，济南市历届政府都十分重视对我市群山的维护和管理工作，市人大、市政府根据《宪法》和有关法律法规，先后制定颁发了济戊字[1959]19号文、1978年45号文、济政发[1983]166号文和1991年市政府27号令等行政法规文件，为保护济南的风景名胜及山岭管理工作提供了重要的法规和政策依据。几十年来，我市山岭管理部门依据以上法规、文件及市委、市政府的指示要求，先后对千佛山、金牛山、英雄山以及“齐烟九点”等风景名山进行了重点保护。尤其是上世纪90年代以来，市山岭管理部门在当地政府和有关部门的大力协作下，先后把华山、药山、鹊山和蟠龙山等修建成公园风景区，使我市的山岭管理取得了较大的成绩，得到充分肯定。

在2004年以前，所有要在市规划区内的山岭搞开发使用的单位和个人，都必须首先经过市山岭管理部门同意后，再到其它部门办理相关手续，然后才能对山岭进行开发利用。但是，2003年我市城建城管部门进行了调整，同年6月随着济南市城建局的撤消，其原“山岭管理处”被纳入到市园林局，原管理职能改由市园林局的绿化处代管，人员也调整减少到只有几个人，客观上为我市的山岭管理工作带来了较大程度的影响。也就是从2004年开始至今，我市的山岭管理出现了较多问题，群众意见也比较大，我市的山岭管理工作遇到了前所未有的严峻形势，到了非改变不可的局面。

二、保护山岭，目的在于保泉

济南市的特殊地理结构，造就了泉城，而泉水的形成则得益于南部山区的地质构造。专家认为，济南南部群山是济南群泉的地下水补给区，是造就济南泉群的源头地带，是南部山区的森林培育了济南的泉脉，而茂密的森林既积蓄了泉水的力量，同时又成为保护泉城的“绿脏”。也就是说，济南市的南部群山是济南水源的涵养地和空气净化地，没有南部山区的森林，就不可能引发出众多的名泉。泉是济南的魂，山则是济南的脊梁，是济南的山，支撑着汩汩泉水。因此，若要保护泉水，首先在于节水，在减少对地下水过量开采的同时，更应当把泉水的源头——济南的山岭，特别是南部群山保护起来，这是济南名泉能得到全面保护的重要措施之一。

三、当前我市在山岭管理方面存在的突出问题及其原因

1、山岭破损严重，影响自然景观。上世纪八十年，我市乡镇企业、村办企业基本上属原始积累型，大多以开山采石、烧砖等建材业为其经济支柱，其70%以上的收入是利用开发山岭。由于几十年的采石生产，现在有近十座山岭被挖平了，还有近十座山岭也正面临被挖平的结局。正是由于长期以来开山采石、挖沙、取土，造成大量水土流失，使大量的山体裸露，造成了一座座“千疮百孔”的破损山岭。据不完全统计，现在沿绕城高速公路以内的118座山岭，只有32座山岭是较完整的绿化好的山岭，有86座山岭被开山采石等人为破坏，山体破坏达240处。这些破损山岭严重影响了济南市的景观，也破坏了投资环境。   

2、国有资产流失严重。2003年前后，由于在山岭管理工作中出现漏洞，我市市区周围的山岭被乱圈乱占，有33座山岭被某些单位和个人，以不同形式，进行大面积的圈占、乱建，小到几亩，大到几十亩，甚至上百亩，把国有土地变集体用地搞房地产开发，致使国有资产严重流失。

3、水土流失现象严重。近年来，南部山区有大部分山岭，因开山采石和过度放牧，造成植被破坏，存在大量、严重的水土流失现象。有些山岭被改林种地，早已影响到水源涵养，导致生态功能退化。更有众多房地产开发商，到南部山区圈地建房。若再不采取措施，南部山区生态环境所遭受到的破坏将永远无法挽回。

4、周围环境恶劣。近年来，在山中建了多处垃圾场、墓地，四处堆满了生活垃圾和建筑垃圾，严重影响了周围环境。值得注意的是，乱建的墓地更易引发山火，存在不安全隐患。造成以上问题的原因是多方面的，一个突出的原因就是山岭管理上的混乱，政府没有指令具体全面管理山岭的部门，致使各个部门都无法全面、有效地行使管理职能。例如，某个单位要在山岭上开山采石，从批准到收费，最多时有十几个相关部门管理，任何一个部门都无法做到对它的全面管理。因为在山岭开发中有各种不同的情况，有的山岭是山坡耕地和山林；有的是国有绿化山林；有的是集体和个人的经济林；有的利用山岭采石生产；有的搞建材加工；有的是利用山岭搞房地产开发；有的挖山平地搞种植和养殖业；有的建墓地、垃圾场等等。从管理部门来讲，现有国土资源、园林、林业、环保、公安、安监、建材、水利、工商、税务等十几个部门进行发证收费，交叉管理。可一但出现了问题，产生了矛盾，往往又都不承担负责，从而形成了都管又都不管的局面。以上存在的这些问题，客观上给恢复治理、绿化山岭，规范管理，增加了障碍。

四、建议

1、对已有的山岭管理办法进行修改，制定新的保护性法规，使其适应新形势的需要。我国《宪法》明确规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，目前，“土地”、“矿产”、“森林”、“水利”等自然资源都有了各自较为完整的、独立的相关法律法规，唯独对“山岭”这一自然资源的管理却缺乏一套独立的法律、法规。而且，我市1991年颁布的市政府27号令《济南市市区山岭管理办法》，随着市城建局的撤销，已成为无效法规，其中的大部分内容也已远远跟不上我市经济、社会发展的需要，所以修改该规定成为当务之急。

2、对山岭开发利用应坚持可持续发展战略，科学规划，有序开发。近年来，我市社会各界对如何加强山岭保护及保泉护泉提出了各自的看法及建议，呼吁政府保护好南部山区，加强对水源涵养地的保护工作，对一切破坏山体搞开发、以及一切以开山采石来获得经济利益的眼前行为，都应绝对禁止，并对当事人依法进行严肃查处。为此，建议在我市周围山岭的开发利用方面，要按照可持续发展、科学发展观的要求，搞好科学规划，做到有序的开发和建设。

3、加大管理力度，成立市级山岭综合管理机构。济南的山是泉水的源头，护山在于保泉，山与泉二者相互依存。目前，济南市及周边范围的山岭管理工作由于没有一个专门的综合管理部门，致使其管理职能很难执行，这是因为大部分山岭地处郊区，远离市区，由于规划、国土资源、矿产、园林、林业等管理部门都把各自的管理重点放在了市区，这就自然造成对周边地区（尤其是南部山区）山岭管理上的力度不够，乃至疏忽，形成管理上的漏洞。待到发现山上发生乱占、乱挖、乱建时，违章行为已形成一定大的规模，此时再对其进行清理就会更加困难。为此，建议依法重新组建市级山岭综合管理部门。该部门的职责就是代表政府对在山岭上违章乱占、乱圈、乱建的单位和个人，依法进行制止、查处等，行使山岭管理权。形成统一管理、统一收费、统一对山岭进行维护和治理。只有这样才能做到有法可依，行之有效。解决以前各部门职能交叉，都管却都管不好的问题，形成责、权、利统一的政府职能部门。

4、建立和完善市-区-镇三级管理网络，实现责、权、利并行。实践证明，山岭管理工作只能加强，不能削弱。为此，建议要建立和完善我市山岭管理的市-区-镇三级网络，尤其是完善管理终端的山岭所在地的镇级管理站。在对山岭维护和管理上，要责、权、利三个方面实现结合，各级管理部门都依法享有各自的其属地上山岭的管理权、执法权。